试论员额制改革后基层检察院的办案组织形式
作者：舒诚，基层检察人员
愿为您传递声音，我们一起共同成长！
投稿邮箱：35409889@qq.com
监察委的横空出世，让检察人不得不反思，去掉职务犯罪侦查权的检察院，如何更有效的行使检察权，让检察权更加权威高效。最近看到了好几篇言辞特别犀利的文章“尴尬的检察院，如何浴火重生？”、“检察机关是该认真审视一下自己了”。作为基层检察人，感同身受，写出了基层检察人员的心声。但又看到北京拟成立“刑事执行检察院” 明年1月底实现集中办公，却再次对检察机关的前途充满了深深的忧虑。改革后，检察机关丧失职务犯罪侦查权，对检察权的行使，必将产生较大影响。但检察机关作为检察权的行使机关，虽然瘦身，但仍然没有丧失检察权的本质，反倒可能会回归正常，为检察权的真正行使创造机遇。为什么会说回归正常，是因为检察权的法律根源仍然存在。
检察权作为一种不同于行政权，司法权的权力，具有其自身的特征。以前我们一直强调检察机关是国家法律监督机关，但这一宪法定位仅是体现出检察权中的权能主要特征，且边界模糊。因为从法律监督权字面广义的来看，法律监督权包括司法权和行政权，也包括侦查权，因为这些权能都在执行法律，追诉处置违法犯罪行为，这些都是法律监督。而作为检察权，应该还有其他的内涵和特征。笔者认为，检察权作为法律监督权的一种，其自身价值重点在于控权特征，也就是说，检察权更多的是对行政权，司法权进行控制。作为一种控制权力的权力，其本身很少进行终局性的决定，因此其有效行使便显的困难重重，其权力更多的是借助于整个社会的正义力量来实现，比如行政机关的自我纠正，有关部门的最终处理，舆论的谴责，法院的最终裁决等。这种控权特质，由于其自身缺乏实质的终局处理，带有先天不足的弱点。同时，检察权的行使，带有天然的各方力量的本能制衡与监督，其监督对象多是强势的国家机关，拥有更大的资源优势和制约措施。因此，检察权的行使必须公正客观，必须公平正义，带有任何的倾向性，将会使控权的目的得到消解。
综上分析，检察权至少有以下几个特征，天然公正性，非终局性，结果外向性，先天弱权性和控权性。正是因为检察权具有如此特征，要想让其有效行使，必须具有足够的保障。笔者认为，检察权在行使过程中应当要有独立行使，集中行使，全程行使。
独立行使，就是检察权类似于司法权，但却非终局性，更多的带有程序性，更强的时效性，其行使必须快速，合法合理，客观公正，而不宜久拖不决，失去行使时机与条件。因此必须效率高，这就需要行使个体即检察官当机立断，独立判断，从而及时做出公正客观的处理。但我国检察机关的独立性不足，检察官个体的独立性更难保障。检察机关的独立性随着员额制改革的进行，人财物省级统管的推行，必将大大提高。但检察官个体的独立性，却需要检察机关内部机制的保障。多年来，我国检察机关一直强调检察一体化，检察一体理论本身没有错误，他强调检察机关上下一体，政策法律一体。但检察一体不能磨灭和代替检察官的独立性，因为具有极强司法属性的检察官必须强调专业判断，讲究办案亲历性和独立判断，而不是行政的上命下从，而且基于极强的时效性其独立性可能会更甚于法官。但检察机关近年来在检察一体的理论下，一方面将检察权收归于检察领导层，普通检察官几乎无决定权，另一方面借助内部制约将检察职能碎片化，导致检察官沦为案件秘书角色，有办案权却无决定权，有建议权却无实施权，有检察官身份却无检察官之权力。就世界各国的检察体制来看，检察官办案是独立决定，独立担责，检察长如果不满意检察官办案，可以指派其他检察官办理，但对个案没有决定权，最多拥有建议权。因此，当务之急是加强检察官的独立性。
集中行使，是指在个案办理中，检察官拥有比较完整的检察权，这就要求检察权必须保持合力，不能碎片化或过度制约。检察官必须有足够的权力去选择能够采取有力措施实现其控权的正义目的。长期以来，检察机关的权能过于分散，检察机关内部各个部门互相掣肘，标准各异，手续繁杂，多层审批，给本来就虚弱的检察权刚性大打折扣，导致检察监督疲软，流于形式，甚至错失良机，检察权能彻底碎片化，行使效率低下，权威不够。甚至在基层检察院，只有检察长拥有完整检察权，但检察长忙于其他行政管理性事物，无法亲临一线办案，因此在个案办理中这种完整检察权的权威与高效无法得到体现。而普通检察官往往局限于部门职责和自身的行政地位，仅仅拥有碎片化的检察权中的一隅，在个案办理中不能有效完全的行使检察权。对于个案来说，不同部门职责不同，监督标准不同，监督的方式各异，各自为政，随着案件环节的流转，这种监督最终被消解，不了了之。因此，检察权行使必须集中，而不是碎片化，集中才有权威。
全程行使，意味着检察权必须贯穿于一个案件的全程，案件的纰漏在哪里，必须让检察权全程追踪，检察到底，实现个案正义。如果将检察权按诉讼流程隔断为不同阶段，誓必浪费有限的检察资源，同时会让检察权行使不连惯，无法及时纠正权力的滥用。比如死刑执行监督权，我一直主张由承办案件检察官行使，而不是成立新的专门执行监督机构行使。办案检察官对案情，被执行人都有足够的了解，如果一旦有什么问题，基于之前对整个案件的熟悉，能够在执行中发现问题并予以纠正。在此，有必要就某地成立的执行检察院分析一下。据说某地试点将刑事执行范围内职务犯罪侦查权留给检察院，这可能是试点之后检察机关拥有的唯一职务犯罪侦查权。为了充分行使此权力，某地决定整合力量，设立新的机构集中力量行使此权力。但笔者认为，高层将刑事执行检察权留给检察机关，绝不是检察机关的的监督有多厉害，而是因为多数刑事案子是检察院批捕起诉处理，对案件知晓，对诉讼情况了解。如果设立专门派驻机构，脱离检察机关的刑事办案，那这种监督优势就会丧失，可能与顶层设计背道而驰。而这种脱离刑事办案的常住派驻监督机构谁都可以设立，岂非检察院独可？也就是说，一个案件在检察环节，最好让一个检察官负责到底，集中监督，当然前提是赋予该检察官充分的检察权。
综上对检察权现状的分析，笔者认为，至少在基层检察机关就不要划分部门，按员额制检察官的司法改革，设立检察官办公室，每个检察官独立办案，案管部门在检察长领导下统一分配案件，特事特办，或者按区域管辖，一个检察官辖一个乡镇。这样可以授予每个检察官相对完整的检察权，让其拥有更多的监督手段，对个案进行全程监督，减少监督环节，提高监督效率，从而使检察官具有相对的独立性，权责统一，也具有相对的权威性。从而真正创建一支更有魄力和权威的检察官队伍。使人民群众能够看到检察官的公平正义，为检察事业的发展提供更高的社会认同，从而为检察机关真正承担起刑事控权任务创设人才条件。省市检察机关案件数量相对较少，且有业务指导职责，仍可保留部门设置。检察院最大的问题是监督没权威，职能碎片化，不能形成监督合力是当前检察权最大的问题，这就像筷子原理，合力总比分开强，剑指一方，而不是各扫门前雪，这里的合不是人合，而是权合。
最后，笔者建议，必须重新定义检察权能属性，发挥检察权的控制侦查和监督审判功能，检察权实质是监督权，鲜有终局处分，因此必须集中形使才有权威，因此建议设立检察官办公室的模式办案，而不是将检察权能碎片化，做到特事特办，才能发挥检察权的功能。
关注刑事正义 兼论社会公平
▲长按二维码“识别”关注
专注刑事实务研究 关心司法体制改革
热衷法律时事评说 乐于法制热点分享